Beleidsmatige risico's
Beleidsmatige risico’s gaan over het niet behalen van provinciale beleidsdoelstellingen binnen de beschikbare middelen. De beleidsmatige risico’s staan in deze paragraaf om twee mogelijke redenen:
- vanwege politiek/bestuurlijk belang
- om de ontwikkeling van deze risico’s te kunnen blijven volgen. Er is een relatie tussen deze ontwikkeling en de aangehouden buffers op het niveau van de begrotingsprogramma’s.
OV-concessies
De provincie is concessieverlener voor het openbaar vervoer (OV) in Zuid-Holland. Het risico is dat het dienstverleningsniveau van concessiehouders niet kan worden gegarandeerd op het niveau dat we wensen en dat we hebben afgesproken. Daardoor kunnen de beschikbaarheid en de betaalbaarheid van het OV gevaar lopen. De reizigersaantallen stijgen maar op een blijvend lager niveau dan vóór de coronapandemie. De concessiehouders hebben stijgende kosten voor onder andere personeel, onderhoud en brandstof. Deze kosten worden niet volledig afgedekt door indexatie van de exploitatiebijdragen. Dit risico is beperkt. Concessies zijn of worden recent aanbesteed of er zijn afspraken gemaakt over het dienstverleningsniveau voor de rest van de concessieperiode. Bovendien kende het Rijk via de motie Bikker structureel geld toe. Doel van dat geld was het voorkomen van een forse tariefstijging in 2024 (en de doorwerking in de jaren erna) en het geven van een impuls aan het regionaal OV. Het risico is vooral actueel omdat er mogelijk geen compensatie komt vanuit het Rijk voor het bijstellen van de vergoeding die vervoerders via het Rijk ontvangen voor de OV-studentenkaart. Bij structurele afname van de opbrengsten van meer dan 2,5% moet de provincie meewerken aan een oplossing. Dat kan zijn een financiële vergoeding of een vermindering van het dienstenniveau.
Stikstof
Het Rijk, de provincie en andere partners en sectoren moeten maatregelen nemen om de forse overbelasting van stikstofdepositie te verminderen in de Natura 2000-gebieden in Zuid-Holland.
De vermindering is een Europese verplichting in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het risico bestaat dat de natuurherstelmaatregelen en de maatregelen om de stikstofemissies en -deposities te laten dalen, niet (snel) genoeg tot uitvoering komen en/of niet opleveren wat ze moeten opleveren. Het gevolg is dat vergunningen voor activiteiten die stikstofemissie met zich meebrengen, niet meer verleend kunnen worden.
Rijksmaatregelen, zoals de landelijke stikstofbank en het uitkopen van piekbelasters, hebben nauwelijks effect gehad op het creëren van stikstofruimte in Zuid-Holland. Bovendien is de termijn van het legalisatieprogramma PAS-melders afgelopen begin 2025. Het risico bestaat dat handhavingsverzoeken worden ingediend.
De Rendac uitspraak van de Raad van State in december 2024 heeft nu daadwerkelijk tot gevolg dat vergunningverlening voor projecten waar stikstofruimte voor nodig is bijna meer mogelijk is. De provincie heeft beperkte mogelijkheden om voor stikstofreductie te zorgen. Het weer op gang krijgen van de vergunningverlening is daarom alleen mogelijk als het Rijk komt met afdoende bronmaatregelen en een geborgd maatregelpakket voor stikstofreductie.
Als beheersmaatregel zet de provincie in op een (naar vermogen) provinciaal maatregelenpakket Samenhangende Aanpak Natuurherstel en Economie (SANE).
SANE is op 10 december 2025 door PS vastgesteld. We zetten in op
1. Emissie reducerende maatregelen in de veehouderij,
2. Aanpak drukfactoren,
3. Strategische grondbeleid en opkopen natuurlijke stoppers, en
4. NOx reductie.
Daarnaast hebben we het afgelopen jaar, in samenwerking met teams natuur en Natura 2000, de havenaanpak geïnitieerd. Met de havenaanpak onderzoeken we samen met de extern partijen Havenbedrijf, Deltalinqs, Gemeente Rotterdam en vijf ministeries de mogelijkheden voor het opstarten van vergunningverlening aan de westkant van het havengebied door middel van natuurherstel in de vier duingebieden rond datzelfde gebied.
ZH-PLG
De provincie werkt aan het Zuid-Hollandse Programma Landelijk Gebied (ZH-PLG), als de provinciale uitwerking van het voormalig Nationaal Programma Landelijk Gebied. Het programma bevat het ontwikkelen van gebiedsplannen voor het landelijk gebied van Zuid-Holland. Samen met de plannen van de andere provincies moeten die leiden tot het halen van de internationale en nationale doelen voor natuurherstel, waterkwaliteit en klimaat, zoals de Kaderrichtlijn Water en Vogelhabitatrichtlijn.
Na het wegvallen van het Transitiefonds is 2025 benut als overbruggingsjaar om initiatieven te inventariseren. Ondanks de voornemens in het nieuwe regeerakkoord is het onzeker of er voldoende slagkracht is om op korte termijn de doelen te halen.
Hierdoor is de samenwerking met gebiedspartners met een aanpak van onderop meer centraal komen te staan om de doelen te realiseren. Samen met onze gebiedspartners zetten wij nadrukkelijk in op een meerjarige ontwikkeling in het landelijk gebied.
In 2025 zijn 16 gebiedsplannen binnen het ZH-PLG ingediend, welke aangeven hoe we met de gebiedspartners de doelen voor natuur, stikstof, water, klimaat en landbouw integraal kunnen aanpakken en welke randvoorwaarden daarvoor nodig zijn. Gezien het unieke karakter van elk gebiedsplan voorzien we een uitdaging om het totaal van de plannen te evalueren op perspectief doelbereik. Daarnaast is het zeer moeilijk de grootte van de bijdrage op doelbereik te bepalen vanwege de samenhang met andere processen/opdrachten (denk aan NNN opgave) en de integraliteit tussen opgaven.
De specifieke uitwerking van de plannen binnen de 16 gebieden zouden kunnen leiden tot versnippering, waardoor provinciale samenhang en regie verzwakt. De optelsom van de gebiedsplannen leiden niet vanzelf tot provinciaal integraal doelbereik, waardoor de realisatie van de gezamenlijke doelen onder druk kan komen te staan. Wel markeren deze ontwikkelingen een stevig startpunt met een breed fundament in de meerjarige transitie van het landelijk gebied waar we met elkaar voor staan.
Kaderrichtlijn Water (KRW)
De provincie Zuid-Holland werkt aan het gezond en veilig houden van de leefomgeving. Daar horen ook het grond- en oppervlaktewatersysteem bij. In Europees verband zijn speciale afspraken gemaakt over hoe een duurzame bescherming van grond- en oppervlaktewater gegarandeerd moet worden. Die afspraken staan in de Kaderrichtlijn Water (KRW). Het risico bestaat dat de toestand van het grond- en oppervlaktewater in de provincie Zuid-Holland in 2027 niet (op alle onderdelen) voldoet aan de kaders zoals die in de KRW staan. Realisatie van de doelen is sterk afhankelijk van 3 zaken:
- de inzet van álle verschillende bestuurslagen met verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor grond- en oppervlaktewater.
- een goede samenwerking van het KRW-programma met de niet-waterkolom.
- voldoende arbeidscapaciteit binnen de provincie en de andere bestuurslagen.
Als in 2027 niet wordt voldaan aan de KRW leidt dit tot een boete en/of een dwangsom voor Nederland. Het Rijk kan de provincie dan in gebreke stellen. Dat heeft mogelijk financiële gevolgen voor de provincie als de aansprakelijkheid van Nederland het gevolg is van een verzuim van de provincie. Op korte termijn kan de provincie te maken krijgen met Woo- en handhavingsverzoeken rond de vergunningsverlening voor milieubelastende activiteiten.
Om deze risico’s te beheersen, zorgt de provincie voor:
- voldoende medewerkers in de provinciale organisatie.
- een zorgvuldige invulling van onze bevoegdheden (onder meer vergunningverlening, toezicht en handhaving).
- een goede invulling van onze rol als gebiedsregisseur.
- het regelmatig evalueren en zo nodig bijwerken van de water(beheer)programma’s. Dat doen we samen met de betrokken bestuurslagen.
Informatietransitie
De provincie werkt aan de Informatietransitie. Dat betekent dat we onze informatie en data beter op orde brengen én houden. Met de Informatietransitie leggen we een stevige basis voor de digitale transformatie in de opgaven en domeinen. We ontwikkelen de duurzame toegankelijkheid van data en zorgen dat deze goed wordt opgeslagen. We zorgen ervoor dat we datagedreven kunnen werken binnen onze organisatie. We willen de resultaten van de Informatietransitie ook op langere termijn garanderen. Daarom ontwikkelen we een I-governance en I-control besturings-instrumentarium. Daarmee kunnen we inspelen op actuele maatschappelijke ontwikkelingen. Met de juiste kennis en vaardigheden en op basis van met data onderbouwde besluiten, kunnen we een verbindende rol spelen in de provincie en daarbuiten. Zonder deze investering in mensen, processen en middelen lopen we meer en meer het risico dat we onze rol niet goed en niet effectief kunnen vervullen. Bovendien voldoen we in dat geval in toenemende mate niet aan wet- en regelgeving.
De Informatietransitie is onderdeel van het antwoord op de vraag hoe we dit risico beheersen. Het programma is opgezet als een verandertraject voor de hele organisatie. Enerzijds werken we achterstanden weg die eerder ontstonden op het gebied van applicaties en data. Anderzijds is het programma gericht op het veranderen van de manier waarop alle medewerkers in de organisatie kijken naar data en de manier waarop we samen met data omgaan. Dit betekent dat:
- we het bewustzijn vergroten hoe medewerkers goed moeten omgaan met data en met het beheren ervan.
- we de rol van de medewerker daarbij benadrukken.
- we de digitale kennis en vaardigheden van alle betrokkenen vergroten.
De Informatietransitie is ook de definitieve oplossing om grip te krijgen op autorisaties en op toegang tot data. Het uitgangspunt voor toegang tot data in de nieuwe samenwerkingsomgeving is ‘gesloten, tenzij…’. Zo krijgen we een gecontroleerde situatie waarin de toegang tot data ‘open’ is waar dat (ook in het kader van de Woo) kan, en beperkt is waar dat (in het kader van de AVG en veiligheid) moet. In 2026 ligt de nadruk van het programma nadrukkelijk op de invoering. Belangrijk onderdeel daarvan zijn de activiteiten rond het saneren van de grote hoeveelheid informatie.
Financiële processen en systemen
Om haar beleidsdoelen te bereiken heeft de provincie een goed werkend proces nodig voor financiële informatievoorziening. Als het financiële informatieproces niet op orde is, kan dit leiden tot het ontbreken van actuele en betrouwbare informatie waarop de provincie kan sturen en verantwoorden. Besluiten kunnen dan worden gebaseerd op onvolledige, onjuiste of niet actuele informatie. Dit kan leiden tot rechtmatigheidsissues of tot onder- of overbesteding van budgetten. Wat we nodig hebben is een overzicht van financiële processen en systemen. Om het risico te beheersen, stellen we nu aparte opdrachten vast. Daarmee brengen we de hele financiële keten op orde. Hieronder valt de financiële functie, inclusief de processen en systemen.
Ruimte
In de afgelopen vijftig jaar is er veel gebouwd. Nu is er beperkt ruimte beschikbaar voor nieuwe opgaven. Tegelijkertijd staat de provincie juist volop voor verregaand transities en opgaven. We willen de provincie toekomstbestendig inrichten met een goed gebruik van de ruimte. Een provincie waar het aantrekkelijk, veilig en gezond is om te wonen, werken en recreëren. Om dit te bereiken, wil de provincie onder meer de bestaande bebouwde ruimte beter benutten en de keuzes maken die daarvoor nodig zijn.
Voor dit beleid kunnen risico’s worden vastgesteld. Een risico is dat een heldere richting en keuzes uitblijven. Dat kan bijvoorbeeld komen door de vele belangen die spelen of door het ontbreken van richting en de nodige ondersteuning door het Rijk. We kunnen dit risico beheersen door:
- de verschillende onderwerpen in samenhang met elkaar te bekijken.
- zorgvuldige afwegingen en processen om tot een keuze te komen.
- Goed te overleggen met partners in het betrokken gebied.
Wonen
De opdrachten in het woondomein zijn het gevolg van de keuzes die Provinciale Staten daarin hebben gemaakt. De uitvoerende taak ligt vooral bij gemeenten, corporaties en ontwikkelaars. De provincie draagt bij aan het behalen van de gestelde doelen door regie en ondersteuning. Dat doen we met beleidsvorming, kennis en subsidies en ook door kaders te stellen en betrokken partijen aan te spreken op afspraken die we maakten. Het stellen van ruimtelijke kaders is een belangrijk sturingselement van de provincie.
Risico bij het halen van de woondoelen komt door de kritische succesfactoren of voorwaarden die hiervoor nodig zijn. Voor sommige daarvan, zoals bij natuurvergunningen, zijn wij verantwoordelijk. Maar bij een heel aantal heeft de provincie beperkte of geen invloed, zoals de gerechtelijke procedures.
Een ander risico zijn de wettelijke kaders die worden aangepast en opgesteld, zoals de Wet versterking Regie Volkshuisvesting. Deze wet wordt naar verwachting in 2026 aangenomen. De wet geeft helaas weinig extra mogelijkheden aan provincies om gemeenten te houden aan afspraken op het gebied van woningbouw. Het kabinet is ook van plan om de huidige Spreidingswet in te trekken en de voorrang voor huisvesting van statushouders te verbieden. Dit heeft veel invloed op de taak om opvang voor vluchtelingen en statushouders (nieuwkomers) te realiseren.
Energietransitie
De provincie heeft een grote energieopgave in Zuid-Holland. Daarom zetten wij ons samen met partners in de regio in voor een duurzaam energiesysteem met duurzame warmte, energiebesparing, lokale opwekmogelijkheden en voldoende netcapaciteit. We werken aan de opbouw van een economisch netwerk voor (circulaire) energietransitie om de problemen rondom de energie-infrastructuur te helpen oplossen, zorgen voor voldoende en betaalbare stroom uit eigen buurt en de gestelde klimaatdoelstellingen van 2030 en 2050 halen. De Zuid-Hollandse samenwerking rond de energietransitie bestaat uit verschillende samenwerkingsverbanden, fondsen en kennisnetwerken. De energietransitie raakt aan alle andere provinciale opgaven. De grote hoeveelheid opgaven en de beperkte ruimte in provincie Zuid-Holland vormen samen een belangrijk risico voor de uitvoering van deze opgave. Goede sturing op het gebruik van de ruimte is van groot belang om dit risico te beheersen.
Belangrijkste risico bij de Energietransitie is netcongestie: het elektriciteitsnet is vol. Dit komt doordat er veel meer vraag is naar elektriciteit. Het huidige elektriciteitsnet is hier nog niet op berekend en er is meer aandacht nodig voor de realisatie van lokale opwekmogelijkheden. Het gevolg van de netcongestie is dat er op piekmomenten niet genoeg capaciteit is om de hoeveelheid elektriciteit te vervoeren. Voor het realiseren van de benodigde opwek en infrastructuur is veel tijd en overleg nodig met andere partijen. Netcongestie zorgt ervoor dat andere opgaven niet gerealiseerd kunnen worden. Meer (piek)vraag naar elektriciteit dan de netcapaciteit kan leveren, zorgt ervoor dat projecten niet of niet tijdig gerealiseerd kunnen worden. Dit komt doordat grootverbruikers van elektriciteit, met name bedrijven en voorzieningen, niet of niet op tijd kunnen worden aangesloten op het elektriciteitsnet.
Transitie HIC
In het NOVEX-gebied Rotterdamse Haven werken het Rijk en de regio samen aan de overgang naar een duurzaam, circulair en klimaatneutraal Haven Industrieel Complex (HIC) Rotterdam. Het HIC bestaat niet alleen uit de Rotterdamse haven maar ook uit de regio’s er omheen. De haven moet klaar zijn voor meer goederentransport en voor de overgang naar een circulaire economie. De provincie heeft bij deze opdracht meer een coördinerende en sturende taak. Met subsidies en een goede samenwerking willen we onze doelen halen. Het risico dat de provincie loopt is dat de klimaatdoelstellingen van de industrie niet worden behaald en als gevolg daarvan ook niet de doelstellingen van het Rijk. Binnen dit gebied hangen veel onderwerpen samen. Dat is ook een risico voor de samenwerking met de partners in de regio en op Rijksniveau. Denk aan onderwerpen zoals stikstof, duurzaamheid, innovatie, logistiek, infrastructuur, energie en industrie. Dat wordt gezien als risico met mogelijke gevolgen voor de ruimtelijke ordening van Zuid-Holland. De prioriteiten in het HIC zijn momenteel anders dan de provinciale prioriteiten en er is geen centrale regie vanuit het Rijk.
Faunaschade
De provincie is op grond van de Omgevingswet (en voorheen onder de Wet natuurbescherming) gehouden tot het verlenen van tegemoetkomingen in de schade aan gewassen die wordt aangericht door in het wild levende beschermde diersoorten. BIJ12 handelt in mandaat van de provincies deze faunaschade af. Het bedrag dat hiermee gemoeid is, is in de afgelopen jaren fors gestegen en de verwachting is dat deze stijging in 2026 verder zal doorzetten. De oorzaak hiervan is dat het aantal aanvragen blijft toenemen, de gewasprijzen stijgen, de schadeomvang per aanvraag toeneemt en omdat op dit moment voor een aantal diersoorten geen schadebestrijding mogelijk is (of is gemaakt).
Arbeidscapaciteit
Het niet op orde hebben van de arbeidscapaciteit doordat de administratieve inrichting van arbeidscapaciteit nog niet volledig is gerealiseerd. Daarnaast verloopt het interne proces van bemensen (matchen) van opgaven en opdrachten nog niet optimaal. Ook ontbreekt een strategisch personeelsplan en zijn taken en verantwoordelijkheden niet altijd duidelijk. Gevolgen hiervan kunnen zijn hoge werkdruk of medewerkers die vertrekken. Ook vindt de financiële verantwoording van de arbeidscapaciteit niet altijd op de juiste manier plaats met kans op onrechtmatigheden.
Stand van zaken / beheersing: Met betrekking tot de kwantitatieve sturing op arbeidscapaciteit is met de ontwikkeling van het capaciteitsplan een grote verbeterslag gemaakt t.o.v. de afgelopen jaren. Dit resulteert in meer inzicht in de arbeidscapaciteitsverdeling en inzet die nodig is per opdracht. Vanuit het personele domein ligt er – in samenwerking met het O-domein en de financiële functie een opgave om de sturing op arbeidscapaciteit verder te versterken. Dit vraagt om doorontwikkeling op meerdere onderdelen, waaronder het uitwerken van een procesbeschrijving voor de besluitvorming over opdrachten (nieuw en/of aanpassingen) in relatie tot de beschikbare arbeidscapaciteit (Taken - Knaken - Personeel), monitoring en beheersing (momenteel in ontwikkeling), het verkrijgen van meer gedetailleerd inzicht in de inzet per medewerker op opdrachtniveau en het verder optimaliseren van het matchingproces.
In samenhang daarmee draagt de verdere implementatie en doorontwikkeling van het OGO binnen de organisatie bij aan meer grip en inzicht in de arbeidscapaciteit, zowel kwantitatief als kwalitatief. Dit vraagt om een samenspel tussen het opgavendomein en het personele domein, waarbij opgaven en opdrachten worden geprioriteerd en eenduidig beschreven, zodat tijdig kan worden gestuurd op een passende inzet van capaciteit. Om vervolgens ook in samenhang de sturing op Strategische Personeelsplanning vorm te geven. De inrichting van een gedeeld informatiesysteem is een belangrijke beheersmaatregel organisatiebreed dat onder meer bij moet dragen aan meer grip en inzicht op de arbeidscapaciteit en uiteindelijke betere sturing.