Paragraaf Bedrijfsvoering

Begrotingsonrechtmatigheid

Kaders rechtmatigheidsverantwoording

In hun vergadering van 13 december 2023 hebben Provinciale Staten de kaders voor het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording vastgesteld. Het uitgangspunt hierbij is de ‘nadere toelichting begrotingsrechtmatigheid’ die de commissie BBV op 2 november 2023 heeft gepubliceerd. Mede op basis van deze nadere toelichting hebben Provinciale Staten in hun vergadering van 13 december 2023 de kaders vastgesteld voor rechtmatigheidsverantwoording (zie artikel 5 van de ‘Kaders rechtmatigheidsverantwoording’)

Deze kaders zijn gebruikt bij de weging van de afwijkingen die zijn geconstateerd bij de controle op de begrotingsrechtmatigheid 2025. Deze afwijkingen worden hierna nader toegelicht.

Beleidsdoel 1-1 Krachtig openbaar bestuur

Oorzaak:
In dit beleidsdoel is onder andere een dotatie verwerkt aan de voorziening pensioenen GS. Deze dotatie volgde vanuit de jaarlijkse actualisatie van de berekende hoogte van de voorziening vanuit het pensioenfonds. Deze hogere lasten zijn acceptabel omdat dit past binnen het door Provinciale Staten geaccordeerde beleid en kleiner is dan de rapporteringsgrens.

Beheersmaatregel:
De jaarlijkse actualisatie vanuit het pensioenfonds wordt altijd pas na afronding van het kalenderjaar ontvangen en dan verwerkt in de jaarrekening. Per 2028 wordt het pensioenfonds overgedragen aan het ABP. In die situatie is geen sprake meer van een door de provincie te treffen voorziening. Vanwege die overdracht worden geen aanvullende beheersmaatregelen geïntroduceerd.

Beleidsdoel 1-2 Sterke Samenleving

Oorzaak:
De uitvoering van het onderzoek naar polarisatie is eerder afgerond dan voorzien. Daarnaast is een eenmalige bijdrage geleverd voor ondersteuning aan een programmalijn van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO). Deze hogere lasten zijn acceptabel omdat dit past binnen het door Provinciale Staten geaccordeerde beleid en kleiner is dan de rapporteringsgrens.

Beheersmaatregel:
Zo goed mogelijk in beeld krijgen welke incidentele subsidies op ons afkomen en deze in de bijstellingsmomenten van de begroting meenemen. Hier zal in de voortgangsgesprekken met de ambtelijke opdrachtgevers, die voorafgaand aan de P&C producten voorjaarsnota en de najaarsnota plaatsvinden, extra aandacht aan worden besteed.

Beleidsdoel 2-2 Goed functionerende provinciale infrastructuur

Oorzaak:
In dit beleidsdoel is sprake van diverse onder- en overbestedingen die per saldo leiden tot een beperkte overschrijding van het lastenbudget. De belangrijkste overschrijding in dit lastenbudget betreft een scopewijziging in het project Merwedekanaal waardoor een boekhoudkundige correctie noodzakelijk was. Dit bedrag is eerder ten laste van de investeringsmiddelen gebracht en in 2025 gecorrigeerd. Deze hogere lasten worden als ‘acceptabel’ aangemerkt, omdat de gedane uitgaven passend zijn binnen het door PS beschikbaar gestelde investeringsbudget, maar deze worden op grond van de verslaggevingsregels in de exploitatie verantwoord in plaats van op de balans.

Beheersmaatregel:
We schenken in 2026 extra aandacht aan het administratieve proces van de verwerking van investeringskredieten en de daarvoor geldende verslaggevingsregels. Dat doen we onder andere vanuit het programma Versterking Financiële Functie, waarbij we onder andere het ketenproces ‘Van idee tot realisatie’ wordt doorlopen. Dit moet ertoe leiden dat dergelijke administratieve aanpassingen sneller worden verwerkt in de begroting.

Beleidsdoel 3-1 Energietransitie

Oorzaak:
In dit beleidsdoel is sprake van diverse over- en onderbestedingen die per saldo leiden tot een overschrijding van het lastenbudget. De overschrijding wordt voornamelijk veroorzaakt door een dotatie van circa € 7 miljoen in de voorziening voor de verbonden partij EnergiiQ. Deze dotatie is gebaseerd op de conceptjaarrekening van ENERGIIQ die het boekjaar 2025 heeft afgesloten met een negatief resultaat van € 7 miljoen. In 2025 is het verlies voornamelijk veroorzaakt door het ophogen van voorzieningen en een opgetreden faillissement van een participatie waarin ENERGIIQ participeerde. Door dit verlies in de conceptjaarrekening van deze verbonden partij daalt de waarde van ons aandelenbezit in deze verbonden partij. Op grond van de verslaggevingsregels is het dan verplicht om daarvoor een voorziening te vormen op de provinciale balans.  Dit betreft een aanpassing voor de mutatie in de intrinsieke waarde van de onderneming. De waardering van de verbonden partijen vindt bij de jaarrekening plaats.

Beheersmaatregel:
De ontwikkeling van het waarde bezit van de provinciale aandelen in verbonden partijen wordt gedurende het jaar gemonitord. Een belangrijk instrument hiervoor zijn de kwartaalrapportages die vanuit de verbonden partijen worden opgesteld en uiterlijk zeven weken na afronding van het kwartaal ambtelijk met de provincie worden gedeeld en besproken. Indien deze inzichten leiden tot een aanpassing van het waarde bezit, dan verwerken we dit via de reguliere P&C-cyclus. Echter, de inzichten vanuit deze rapportages van het 3e en 4e kwartaal kunnen niet in de bijgestelde begroting van de provincie worden verwerkt (de Najaarsnota), omdat die dan al aan Provinciale Staten is toegestuurd en/of vastgesteld. Een gevolg daarvan is dat in de jaarrekening van de provincie er altijd financiële effecten verwerkt kunnen worden, zowel voor- als nadelig, die niet in de bijgestelde begroting waren opgenomen. Via de jaarrekening lichten we dergelijke mutaties expliciet toe, zowel in de ambitie als in de Paragraaf Verbonden Partijen. Op die manier faciliteren we Provinciale Staten in haar controlerende taak.

Beleidsdoel 4-1 Toekomstbestendig economisch vestigingsklimaat

Oorzaak:
In 2025 is voor EFRO (Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling) Interreg een subsidieplafond opengesteld van € 2 miljoen, met een looptijd tot en met 2026. In 2025 is boven verwachting ingetekend op de voucherregeling. Dit levert een overbesteding op van € 0,5 miljoen. Het budget hiervoor is aanwezig in 2026.

In de transitie van het Havencomplex werden in hetzelfde kader subsidies verwacht in 2026. Deze subsidie kon al eind 2025 toegekend worden. Dit levert een overbesteding van € 0,7 miljoen op. Ook dit budget is aanwezig in 2026.

Bij de subsidieregeling MIT is meer subsidie verleend dan begroot € 0,4 miljoen door een hoger aantal aanvragen. Dit wordt opgevangen door een hogere onttrekking van de OVP.

De Uitvoeringssubsidie Herstructurering Bedrijventerreinen (UHB) voor bedrijventerreinen Gorinchem Noord loopt voor in zijn uitvoeringsprogramma hierdoor in 2025 zijn er in totaal € 0,3 miljoen extra subsidielasten gerealiseerd.

Bovengenoemde oorzaken zijn geheel te relateren aan de subsidieregelingen. Omdat deze hogere lasten oorspronkelijk in 2026 zijn begroot, wordt deze afwijking als “acceptabel” aangemerkt.

De waardering van het aandelenkapitaal dat de Provincie bezit in de ROM Innovation Quarter is in 2025 met € 1,1 miljoen gedaald. Om deze reden wordt de voorziening Innovation Quarter extra aangevuld. Deze ophoging van de voorziening is volgens de criteria onrechtmatig, niet acceptabel.

Beheersmaatregel:
Op basis van historische gegevens wordt jaarlijks gekeken wat het bestedingsritme is van subsidieprojecten en op basis hiervan wordt een verdeling van de uitgaven over de jaren heen zo goed mogelijk ingeschat en verwerkt in de begroting. Het risico blijft dat de ontwikkelingen die zich na de najaarsnota (laatste bijstellingsmoment) voordoen, niet in de bijstelling van de begroting worden verwerkt.

Beleidsdoel Duurzame organisatie

Oorzaak:
In beleidsdoel Duurzame organisatie zijn in totaal €16 miljoen meer lasten verantwoord ten opzichte van de bijgestelde begroting. Dit betreft drie onderwerpen: het instellen van de voorziening spaarverlof, de apparaatslasten (arbeidskosten) en hogere kapitaallasten. Hieronder worden de onderwerpen separaat toegelicht.

a. Instellen van voorziening spaarverlof
Bij het opgebouwde spaarverlof is geen sprake van een gelijkblijvend volume in meerjarenperspectief. Om die reden is er een voorziening spaarverlof ingesteld. In 2025 is € 9,7 miljoen gedoteerd aan deze voorziening. Deze hogere lasten worden als “acceptabel” aangemerkt, omdat het onderzoek naar de vorming van de voorziening op verzoek van Provinciale Staten is uitgevoerd. In de periode 11 juni 2025 tot en met december 2025 is Provinciale Staten een aantal keren geïnformeerd over de voortgang van het onderzoek naar de noodzaak van deze voorziening en de eventuele omvang daarvan.

Beheersmaatregel:
Het instellen van de voorziening spaarverlof is gebaseerd op 5 verlofsoorten. Als onderdeel van de reguliere P&C-cyclus wordt de ontwikkeling van de omvang van deze verlofsoorten gemonitord op basis van opbouw en opname. Hierdoor zal er gedurende het jaar een geactualiseerd beeld zijn van de omvang voorziening. Indien dit leidt tot een bijstelling van de verwachte omvang van de voorziening, dan wordt dit via de reguliere P&C-cyclus verwerkt.

b. Arbeidskosten
In de Paragraaf Arbeidscapaciteit is toegelicht dat op het geheel van de begroting er ruim € 9 miljoen meer aan arbeidskosten is verantwoord dan in de bijgestelde begroting was geraamd. In beleidsdoel 8-1 betreft een afwijking van € 5,2 miljoen. In de Paragraaf Arbeidscapaciteit is een verklaring opgenomen voor deze hogere realisatie. Als gevolg van deze hogere realisatie is de verwachte onderbesteding die was ingeschat bij de Najaarsnota 2025 (€ 5,4 miljoen) niet verwerkt in de realisatie van 2025. Per saldo betekent het dat de hogere gerealiseerde vaste loonkosten in de jaarrekening (nadeel) worden gedekt door het niet verwerken van de begrote storting (voordeel). Per saldo heeft dit geen effect op het jaarrekeningresultaat 2025. Daardoor worden deze hogere lasten als “acceptabel” aangemerkt.

Beheersmaatregel:
In de Paragraaf Arbeidscapaciteit is toegelicht dat een deel van de hogere realisatie betrekking heeft op een eenmalige vergoeding aan medewerkers die in dienst zijn van de provincies vanuit de CAO-afspraken. Die eenmalige vergoeding was per abuis niet verwerkt in de bijgestelde begroting. Een beheersmaatregel hiervoor is dat er voortaan een 4-ogen controle plaats vindt op de administratieve verwerking van de CAO-afspraken, met daarbij aandacht voor zowel de structurele effecten (die zijn wél meerjarig verwerkt in de begroting) als de incidentele effecten.

In de Paragraaf Arbeidscapaciteit is daarnaast toegelicht dat een deel van de hogere realisatie betrekking heeft op het scherper (realistisch) begroten van arbeidscapaciteit. Sinds de Najaarsnota 2025 wordt in de begroting meerjarig rekening gehouden met gemiddeld 50 openstaande vacatures en een relatieve schaalpositie van 95,7% (niet elke medewerker heeft de hoogste trede in de salarisschaal). In de achterliggende jaren was namelijk steeds sprake van een onderbesteding op arbeidskosten in de jaarrekening. Bij de monitoring van de realisatie van arbeidskosten in 2026 schenken we extra aandacht aan de ontwikkeling van de relatieve schaalpositie en de openstaande vacatures en wat het financiële effect daarvan is. Als blijkt dat de huidige inschatting te scherp is begroot, dan stellen we dit uiterlijk bij de Najaarsnota bij voor de begroting van het lopende jaar.

Kapitaallasten
De gerealiseerde afschrijvingslasten op dit beleidsdoel zijn € 1,1 miljoen hoger dan de bijgestelde begroting. Dit wordt veroorzaakt door een foutieve administratieve afhandeling van activeringen uit boekjaar 2024. Dit is pas opgemerkt na het afronden van de Najaarsnota 2025 waardoor dit niet meer in de bijgestelde begroting kon worden verwerkt.

Beheersmaatregel:
De controle op de administratieve afhandeling van activeringen vindt vanaf 2026 zowel bij de Voorjaarsnota als de Najaarsnota plaats vóór afronding van dit P&C-proces. Dit wordt expliciet opgenomen in de detailplanning van deze P&C-producten, zodat uiterlijk bij de Najaarsnota er een actueel beeld is van de kapitaallasten die in het lopende jaar worden verantwoord.

Beleidsdoel Algemene dekkingsmiddelen

Oorzaak:
Er zijn twee oorzaken voor de afwijking van € 9 miljoen.

1. Grondbank RZG Zuidplas
In 2026 heeft een dotatie plaatsgevonden in de nieuw ingestelde voorziening deelneming Grondbank RZG Zuidplas, ad € 8,8 miljoen. Dit komt door het verwachte liquidatieverlies van deze deelneming. Deze hogere lasten worden als “acceptabel” aangemerkt, omdat deze overschrijding door Provinciale Staten is geautoriseerd door middel van de vaststelling van een tussentijdse rapportage .

Beheersmaatregel:
Regelmatige beoordeling van de deelneming: Activiteiten en ontwikkelingen van de deelnemingen zullen regelmatig beoordeeld worden en de verwachte voorzieningen zullen tijdig in de begroting verwerkt worden.

2.  Rentelasten
In het beleidsdoel 9.1 is er € 0,2 miljoen afwijking toe te rekenen aan de rentelasten. Dit komt door de hogere rentelasten toerekening aan dit beleidsdoel dan begroot en de hogere toerekening van de rentelasten wordt veroorzaakt door de foutieve administratieve afhandeling van de activering in de materiële vaste activa. Zie ook paragraaf 3.2 Afschrijvingslasten van de jaarrekening. Deze overschrijding valt onder de rapporteringsgrens van € 0,3 miljoen en is daarmee geclassificeerd als acceptabel.

Beheersmaatregel:
Rentelasten en rentebaten worden regelmatig beoordeeld en verwerkt in de begroting.

Investeringskredieten - Fietspaden

Oorzaak:

Provinciale Staten hebben op 12 november 2025 besloten om een ondergrens in te stellen van € 2,5 miljoen voor het activeren van provinciale bijdragen aan activa van derden, zoals fietspaden van gemeenten, en dit toe te passen vanaf 1 januari 2025. Op basis van dit besluit is bepaald welke fietspaden geactiveerd moeten worden en welke fietspaden in de exploitatie moeten worden opgenomen. Bij de uitwerking van dit besluit is in 2025 een tweetal fietspaden geactiveerd, waarvoor in de begroting nog geen investeringskrediet beschikbaar was gesteld. De uitgaven waren gedekt in de exploitatiebegroting en konden als gevolg van het besluit in de Najaarsnota niet tijdig worden omgezet naar investeringskrediet. Deze onrechtmatigheid is acceptabel, omdat deze ontstaat naar aanleiding van het door Provinciale Staten in november 2025 genomen besluit.

Beheersmaatregel

In 2026 worden de bijbehorende kredieten via de P&C-producten gekoppeld aan deze deelprojecten waardoor er geen sprake meer is van eventuele onrechtmatigheid.

Investeringskredieten - Groot onderhoud

Oorzaak:
In 2025 zijn voorzieningen gevormd voor het groot onderhoud van infrastructuur, vaarwegen en recreatiegebieden. De uitgaven die betrekking hebben op deze projecten worden geheel of gedeeltelijk ten laste gebracht van deze voorziening gebracht. Het gedeelte dat niet ten laste wordt gebracht van deze voorzieningen wordt geactiveerd, of ten laste van de exploitatie gebracht. Voor het Meerjarenonderhoudsprogramma hebben Provinciale Staten kredieten beschikbaar gesteld via de Nota Onderhoud Kapitaalgoederen. In 2025 is voor één project een bedrag van € 0,2 miljoen meer geactiveerd dan beschikbaar is gesteld door middel van een krediet. Deze overschrijding is onrechtmatig maar wel acceptabel, omdat de uitgaven binnen het door Provinciale Staten vastgestelde meerjarig kader voor beheer en onderhoud blijven.

Beheersmaatregel:

In 2026 stuurt de organisatie intensiever op de realisatie binnen het beschikbare krediet. Het periodiek afsluiten van de provinciale administratie waar we in 2026 ook mee starten gaat ons hierbij helpen. Dit voorkomt herhaling van een onrechtmatige overschrijding van deze begrotingspost.

Exploitatie-overeenkomst

Oorzaak:

In 2023 is door Gedeputeerde Staten het besluit genomen een tijdelijke exploitatieovereenkomst aan te gaan met de vervoerder van het veer Maassluis – Rozenburg. De looptijd van deze overeenkomst bedraagt maximaal vier jaar (twee jaar met tweemaal de verlengingsoptie van één jaar). In 2025 is het besluit genomen om gebruik te maken van de optie om deze overeenkomst te verlengen met één jaar (10 juli 2025 t/m 9 juli 2026). Met dit besluit tot de verlenging van de exploitatieovereenkomst is ook besloten tot een verhoging van de exploitatiebijdrage van € 1,6 miljoen. De oorspronkelijke overeenkomst ging uit van een jaarlijkse exploitatiebijdrage van € 1,2 miljoen (totale bijdrage van € 4,8 miljoen voor de looptijd van vier jaar). De totale exploitatiebijdrage voor 2025 bedraagt, als gevolg van de genoemde verhoging, € 2,8 miljoen.

Gelet op de omvang van dit bedrag, rekening houdend met de geldende wet- en regelgeving, had de verlening van deze exploitatieovereenkomst Europees moeten worden aanbesteed. Hiervoor is niet gekozen, onder andere vanwege het feit dat een oplossing op korte termijn noodzakelijk was. Het uitvallen van de autoveren van het veer Maassluis – Rozenburg heeft geleid tot maatschappelijke onrust, klachten en vragen. Zolang de Blankenburgverbinding nog niet is opengesteld is er behoefte aan een autoveer, maar het is vooral het langzaam verkeer dat gedupeerd is door de uitval van de veerdienst. Het onderhands gunnen van deze opdracht aan de vervoerder betrof een noodmaatregel. Het doorlopen van een volledige Europese aanbestedingsprocedure zou veel tijd in beslag nemen, waardoor genoemde maatschappelijke onrust, klachten en vragen steeds meer zouden toenemen.

Gezien het feit dat genoemd besluit onrechtmatig is betekent dat de daarbij behorende kosten die in 2025 zijn gemaakt ook onrechtmatig zijn. De exploitatiekosten 2025, behorende bij deze overeenkomst, bedragen € 2,8 miljoen.

Beheersmaatregelen:

Naar onze mening zijn geen aanvullende beheersmaatregelen nodig om herhaling van een dergelijk besluit in de toekomst te voorkomen. In het reguliere inkoopproces zijn verschillende beheersmaatregelen opgenomen die moeten voorkomen dat opdrachten ten onrechte niet Europees worden aanbesteed. De resultaten van de in 2025 en voorgaande jaren uitgevoerde controle op de Europese aanbestedingen (spendanalyse) laten zien dat deze beheersmaatregelen in voldoende mate functioneren.